我國發(fā)展可再生能源，主要是從保障能源安全、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，可再生能源又被賦予了節(jié)能減排、溫室氣體排放控制和大氣污染防治等新使命。特別是2017年的《政府工作報告》把“藍天保衛(wèi)作戰(zhàn)”寫入其中，更加說明在“十三五”時期及以后，可再生能源發(fā)展將會被提到更高的高度，在我國能源系統(tǒng)中的占比進一步提升。下面，筆者就“十三五”水電及新能源發(fā)展規(guī)劃的思路、目標，可再生能源發(fā)展的重點任務、保障政策和措施等，談談自己的認識和看法。
  “十三五”時期能源發(fā)展形勢
  全球氣候變化和新能源發(fā)展形勢。從2015年全球各國的能源結構來看，煤炭在全球能源消費結構中的占比不足30%，主要是以石油、天然氣為主。但包括中國、印度和南非這三個國家的煤炭消費，在一次能源消費中的占比基本為60%或60%以上。能源結構中煤炭比重過高會帶來溫室氣體排放增加、大氣污染加重等后果。
  我國能源經(jīng)濟發(fā)展形勢。《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》明確提出，2020年能源消費總量控制在50億噸標煤以內，煤炭消費總量控制在41億噸以內。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)，“十三五”時期能源消費總量年均增速與“十二五”時期相比下降1.1個百分點，為2.5%左右。全社會用電量在目前5.9萬億千瓦時的基礎上，到2020年預計為6.8到7.2萬億千瓦時左右，比初始預期結果低約0.8萬億千瓦時�！笆�三五”時期，整個能源結構也將相應進行調整，煤炭依然是我國的基礎能源，非化石能源和天然氣為主要增量。
  可再生能源發(fā)展現(xiàn)狀及主要問題
  當前發(fā)展可再生能是全球能源的重要發(fā)展方向，無論發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都將水能、風能、太陽能等可再生能源作為應對能源安全和氣候變化雙重挑戰(zhàn)的重要手段。我國政府非常重視可再生能源發(fā)展，提出到2020年非化石能源占能源消費總量比例達到15%、2030年達到20%的宏偉目標。全球主要國家也紛紛提出2050年高比例的可再生能源發(fā)展愿景。
  可再生能源發(fā)展的基礎
  一是我國可再生能源具有豐富的資源量。其中水電技術開發(fā)量為6.6億千瓦，到“十二五”末只開發(fā)了30%；風電技術開發(fā)量102億千瓦，目前已開發(fā)量為1.5億千瓦；截至2016年底，我國太陽能發(fā)電662億千瓦時，僅占到儲量的萬分之0.16。當然，可再生能源的開發(fā)量與煤炭、石油不可直接對比，但通過數(shù)據(jù)顯示，我國可再生能源資源豐富，但目前開發(fā)程度較低，具備廣闊的發(fā)展前景。
  二是可再生能源開發(fā)建設規(guī)模逐步擴大。到2016年底，全國水電裝機達到3.3億千瓦，其中常規(guī)水電站30542萬千瓦，抽水蓄能2669萬千瓦，位居世界首位。風電并網(wǎng)容量連續(xù)7年領跑全球，到2016年底，全國風電并網(wǎng)裝機1.49億千瓦，年發(fā)電量2410億千瓦時，占全社會用電量比重達到4個百分點。從2013年起，我國太陽能產業(yè)成為全球最大的新增光伏應用市場，2015、2016年連續(xù)兩年位居世界首位。2016年全國光伏并網(wǎng)裝機容量在2015年4300萬千瓦的基礎上，增加到7818萬千瓦，發(fā)電量600多億千瓦時，太陽能熱利用面積超過4億平方米。另外，生物質能利用規(guī)模達到3500萬噸標準煤，開發(fā)建設規(guī)模已經(jīng)走在世界前列。
  三是可再生能源技術日趨成熟。在水電方面，建成了世界上最高的300米及以上混凝土雙曲拱壩；在風電領域，1.5~5兆瓦的風機已經(jīng)實現(xiàn)批量生產；在光伏領域，依托國家光伏領跑示范基地，推動光伏產品先進性指標提升。另外，為了發(fā)展新能源，在儲能技術、多能互補技術以及微電網(wǎng)等方面也進行了有效的示范。從這些方面來看，我國水電、風電、光伏產業(yè)的制造能力已經(jīng)位居世界首位，正在從“制造大國”向“制造強國”邁進。
  四是可再生能源產業(yè)體系逐步健全。國家出臺了可再生能源法以及一系列配套政策，成立水電、風電、光伏領域的標準化委員會，推進了標準體系的建設。認證、建設、勘察能力不斷加強，支撐水電、新能源等產業(yè)的規(guī)模化發(fā)展。
  五是可再生能源經(jīng)濟性不斷提高�！笆�二五”時期，以光伏為代表的新能源是成本下降最快、經(jīng)濟性提高顯著的能源類型。光伏在2010年的單位千瓦造價為2萬元左右，2012年下降到至1.1萬元左右，截至目前降至為7000元左右。上網(wǎng)電價由最初的1元錢降至目前0.6~0.8元/千瓦時，經(jīng)濟性顯著提升。

  可再生能源發(fā)展存在的問題
  一是可再生能源利用效率有待提高，系統(tǒng)消納能力有待提升。主要出于以下幾方面原因：基于我國的資源稟賦與負荷中心呈逆向分布特點，資源和負荷匹配相對較差，且部分地區(qū)就地消納困難；“三北”地區(qū)電源結構中調峰電源相對較少，特別是自備電廠供熱機組比例較大，在冬季供熱期調峰能力進一步受限；我國經(jīng)濟進入了新常態(tài)，電力需求放緩，裝機出現(xiàn)了相對過剩；輔助服務政策不到位，或落實不力；可再生能源發(fā)展建設速度較快，配套電網(wǎng)規(guī)劃建設相對滯后，電能通道輸送能力尚待提高。
  二是技術水平有待提高，需通過進一步的技術進步和產業(yè)升級降低成本。如水電建設中環(huán)保、移民問題，開發(fā)難度加大，造成成本升高；海上風電如何有效利用風機裝備制造核心技術、微觀選址、海上風電設計施工等技術進行推進；太陽能高效晶體硅、薄膜產業(yè)化、無害化處理、熱發(fā)電集成技術進一步提高轉化率，實現(xiàn)平價上網(wǎng)；生物質天然氣集成、航空燃油、綠色生物煉制等關鍵技術與工業(yè)水平有待提升；海洋能、地熱能開發(fā)尚未達到成熟應用階段。
  三是補貼資金缺口擴大�？稍偕�能源發(fā)展初期，國家的鼓勵、支持和扶持政策很有必要。目前國家可再生能源發(fā)展基金來源單一，電價附加征收難度較大，補貼資金發(fā)放滯后，一些風電、光伏發(fā)電企業(yè)出現(xiàn)資金周轉困難和虧損等問題。如沿用現(xiàn)有的技術、成本以及補貼思路，到2020年補貼缺口將擴大到2000多億元，而現(xiàn)有的補貼方式將難以滿足需要。
  可再生能源發(fā)展思路和目標
  總體來講，“十三五”時期要積極穩(wěn)妥地發(fā)展水電，全面協(xié)調推進風電的開發(fā)，推動太陽能的多元化利用，因地制宜地發(fā)展生物質能，加快地熱能開發(fā)利用，同時推進海洋能發(fā)電示范應用。
  根據(jù)這個發(fā)展思路，可再生能源在電力體系中上升為替代電源指標：全部可再生能源裝機達到6.8億千瓦，發(fā)電量達到1.9萬億千瓦時，占總發(fā)電量的30%左右。到2020年，水電裝機達到3.4億千瓦，發(fā)電量達到1.25萬億千瓦時，其中未包含抽水蓄能4000萬千瓦。風電裝機在“十二五”末1.29億千瓦的基礎上新增8000萬千瓦，達到2.1億千瓦，發(fā)電量4200億千瓦時。太陽能裝機容量達到1.1億千瓦，發(fā)電量1500億千瓦時。若要在未來實現(xiàn)非化石能源占消費的比重15個百分點的目標，就要求風電、太陽能裝機必須達到2.1億千瓦和1.1億千瓦以上。因此，解決好補貼不足、棄風限電等問題，便成為可再生能源良好發(fā)展的前提。
  另外可再生能源產業(yè)發(fā)展在供熱、燃料、供氣等方面也提出了明確的發(fā)展目標：供熱系統(tǒng)中太陽能熱水器80000萬平方米，地熱能利用160000萬平方米；燃料產業(yè)中生物燃料乙醇年產400萬噸，生物柴油年產200萬噸；供氣達到年產80億立方米。
  可再生能源規(guī)劃重點任務
  水電
  一是在做好布局的基礎上，落實電力市場水電消納和輸電方案，包括四川、云南水電外送，以及“十三五”投產的重點水電。
  二是落實水電與促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展和扶貧協(xié)調機制，研究建立西藏水電的開發(fā)協(xié)調機制，促進藏東南水電基地的開發(fā)。
  三是研究制定龍頭水庫綜合效益共享機制與政策，進行抽水蓄能電站作用、效益機制研究，水電電價市場化改革及電價機制研究，探索和制定常規(guī)水電和抽水蓄能電站電價機制，促進水電持續(xù)健康發(fā)展。
  四是做好流域綜合監(jiān)測規(guī)劃，建立監(jiān)測、監(jiān)管體系，編制流域梯級水電站聯(lián)合調度運行規(guī)程，優(yōu)化水電站運行，提高利用效率。
  到“十三五”時期，水電投資不足、開發(fā)技術難度較大等問題都會基本得以解決，而難點轉向消納、外送、移民、環(huán)保等方面。因此要把水電開發(fā)好，除了技術研究和積累之外，還應該加強水電開發(fā)機制體制等一系列問題研究，促進水電有序有效開發(fā)利用。
  風電
  一是借助在建和新建輸電通道、發(fā)揮水電良好調節(jié)性等優(yōu)勢推進風電基地建設。到“十二五”末，“三北”地區(qū)風電裝機容量接近1億千瓦，中東部內陸地區(qū)2800萬千瓦，全國存量共計1.29億千瓦左右。到“十三五”時期，中東部內陸地區(qū)新增裝機容量4200萬千瓦，“三北”地區(qū)新增3500萬千瓦，增速明顯下降�！笆�三五”時期，在解決存量及棄風限電問題的基礎上進行合理的規(guī)劃布局，結合特高壓、水電通道與規(guī)劃新建通道，按照擴大可再生能源消納范圍的要求，適度地規(guī)劃風電基地，協(xié)同風、光、水、火聯(lián)合運行的方式，做好“三北”地區(qū)的規(guī)劃布局。
  二是中東部地區(qū)雖不存在棄風限電的問題，但可開發(fā)利用的資源條件較少。因此在開發(fā)中東部地區(qū)風電資源的過程中，要做好提高管理的對接工作。同時由于資源有限，風電產業(yè)需要加快先進技術研發(fā)，特別是低風速運行技術的研發(fā)。
  三是推進海上風電發(fā)展。“十二五”時期，風電、光伏、水電都超額完成了規(guī)劃目標，只有海上風電最終僅建成規(guī)劃目標500萬千瓦中的70萬千瓦。因此在“十三五”時期，要發(fā)揮好海上資源優(yōu)勢，加快制造技術、設計施工技術的研究，推進海上風電的發(fā)展，最終實現(xiàn)500萬千瓦的目標。
  四是要提高風電消納能力，挖掘系統(tǒng)調峰潛力，加強電網(wǎng)規(guī)劃建設，優(yōu)化設備運行管理。加強需求側管理，增加負荷側應用的新型風電消納方式。探索風電制氫、風電供暖等方式，提高風電消納能力。另外還要加強可再生能源優(yōu)先發(fā)電制度的研究和輔助服務的推進，以及加強事中、事后監(jiān)管體系的建設，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”等新型技術做好事中、事后監(jiān)管。
  太陽能
  在太陽能發(fā)展布局方面，一是在解決西北地區(qū)送出和消納問題的同時，有序建設大型光伏電站，在中東部地區(qū)結合農光互補、漁光互補、林光互補以及采煤沉陷區(qū)因地制宜建設一批光伏電站。二是加快推進分布式光伏系統(tǒng)建設。在“十二五”期間，我國光伏產業(yè)取得了較大成績，2016年底全國的光伏裝機容量達到7800萬千瓦，但是其中分布式光伏只占到1000萬千瓦，大部分以地面電站為主。在“十三五”時期，要進一步加大分布式光伏發(fā)展力度。三是由于光熱具備良好的調節(jié)性能，與電網(wǎng)比較友好，因此在“十三五”時期將推進一批太陽能光熱電站的建設，逐步發(fā)揮熱發(fā)電調峰電源作用，為下一步可再生能源更大規(guī)模地發(fā)展打下基礎。
  太陽能利用發(fā)電建設的重點工作包括以下幾個方面：一是支持“領跑者”計劃的光伏發(fā)電綜合利用基地，通過“領跑者”基地有效地推進光伏產業(yè)的技術進步和產業(yè)升級，最終實現(xiàn)光伏成本降低，在“十三五”能夠實現(xiàn)平價上網(wǎng)。二是探索各種方式的光伏利用，包括多元化應用、支持光伏扶貧工程、高比例可再生能源示范區(qū)、重點生態(tài)保護區(qū)高比例光伏應用、新能源微電網(wǎng)等。三是培育自主化光熱發(fā)電技術和產業(yè)化發(fā)展能力。目前我國的光熱造價較高，單位千瓦造價在2~3萬元左右，目前平均上網(wǎng)電價是1.15元/千瓦時，在這種情況下大規(guī)模的光熱發(fā)展還不具備經(jīng)濟性。因此需要通過一批示范項目，逐漸培育產業(yè)發(fā)展，降低成本，最終實現(xiàn)規(guī)�；�的發(fā)展。四是要通過電價市場化改革及電價形成機制研究，完善價格管理機制，并加強信息系統(tǒng)的建設和服務體系的建設，最終實現(xiàn)光熱、光伏又好又快的發(fā)展。
  生物質能
  目前我國生物質能利用主要是以發(fā)電為主，但是由于原材料的不可控，生物質發(fā)電出現(xiàn)大面積虧損。今后生物質發(fā)電的發(fā)展方向是在原有原料區(qū)發(fā)展生物質發(fā)電之外，在其他地區(qū)推進垃圾治理、生物沼氣，加上提純技術，實現(xiàn)生物制氣的發(fā)展，最終實現(xiàn)生物質能在“能發(fā)電的地方發(fā)電，其他地方實現(xiàn)固體成型顆粒以及生物制氣幾方面相結合”的目標。
  與水電、風電、太陽能發(fā)展布局不同，生物質能在“十三五”時期要做好規(guī)�；�發(fā)展，主要是通過示范工程建設，探索、積累下一步做好產業(yè)體系發(fā)展的經(jīng)驗。通過建立生物質天然氣循環(huán)產業(yè)園示范工程，推動木質類燃料、生物質成型燃料綜合產業(yè)示范，鼓勵垃圾機械生物綜合利用創(chuàng)新并完善服務體系，最終探索出一條適合我國國情的生物質發(fā)展的體系和思路。
  地熱能和海洋能
  地熱能是存在于我國大部分地區(qū)的淺層地熱能，以供暖為主�！笆�三五”時期，在蘇南地區(qū)城市群和重慶、上海、武漢等地，推進淺層地熱能重大項目。在青藏鐵路沿線、西藏、四川西部等高溫地熱資源分布地區(qū)，推進若干大型高溫地熱發(fā)電項目。在東部沿海及油田等中低溫熱資源富集地區(qū)，因地制宜發(fā)展中小型分布式中溫地熱發(fā)電項目。
  目前我國的海洋能發(fā)展處于科研示范階段�！笆�三五”時期，在渤海海域建設海洋能創(chuàng)新、設計及服務產業(yè)示范區(qū)；在東海海域建設潮汐、潮流產業(yè)示范區(qū)；在南海海域促進海洋能開發(fā)、裝備制造及測試服務企業(yè)孵化，建設海洋能產業(yè)示范區(qū)；在沿海海島推進建設海島示范區(qū)，通過示范項目的發(fā)展，推進科研和技術的進步。
  可再生能源發(fā)展保障措施
  一是建立目標引導制度。目標引導制中明確了2020年各省（區(qū)、市）全社會非水可再生能源電力消納的比重目標，制定了非水可再生能源電力消納電量比重的核算方法，同時也進行可再生能源開發(fā)利用體制機制，包括建立綠色電力證書交易機制的研究完善。
  對于資源豐富的地區(qū)，實施目標引導制難度相對較小，有些已達到目標的地區(qū)應適度控制發(fā)展節(jié)奏，做好開發(fā)建設與消納市場的統(tǒng)籌布局。有些省（區(qū)、市）已經(jīng)達到目標，但也有一些�。▍^(qū)、市），包括北京、天津等距離目標差距較大。因此，除了要加大可再生能源的開發(fā)力度，作為受端市場，也要積極地接納、消納來自可再生能源開發(fā)比重較大�。▍^(qū)、市）的外來電量。
  二是監(jiān)測預警機制。2016年7月，國家建立了可再生能源監(jiān)測預警機制。通過該機制，一方面建立了配套評價機制，明確了監(jiān)測程序，另一方面適時發(fā)布監(jiān)測結果，用以指導各地區(qū)風電、光伏的投資開發(fā)，指導各地區(qū)確定風電開發(fā)方向，引導開發(fā)企業(yè)合理投資，達到優(yōu)化布局的效果，最終實現(xiàn)我國可再生能源開發(fā)的健康發(fā)展。
  三是為了實現(xiàn)可再生能源“十三五”規(guī)劃目標，設立補貼優(yōu)化機制。補貼不足已經(jīng)成為可再生能源行業(yè)發(fā)展特別關切的問題，影響產業(yè)下一步發(fā)展。補貼缺口的解決需要產業(yè)界共同的努力，通過技術進步降低成本，實現(xiàn)單位度電成本補貼強度的下降；通過優(yōu)化布局，使有限的補貼資金能夠更好地發(fā)揮補貼使用效率。國家能源局對產業(yè)技術進步提出要求，同時國家發(fā)改委價格司也根據(jù)產業(yè)的發(fā)展情況適當?shù)卣{整了新能源的上網(wǎng)電價，鼓勵通過市場化選擇，通過比選的方式探索電價下降的途徑，盡快實現(xiàn)風電、光伏平價上網(wǎng)目標。
  根據(jù)發(fā)展形勢，到2018年風電上網(wǎng)標桿電價從0.47元下降到0.4元，光伏上網(wǎng)電價也將進一步下降�！笆�三五”時期可再生能源上網(wǎng)標桿電價還會逐步下降。從目前的情況看，“三北”地區(qū)投資風險主要是取決于棄風限電問題能否解決。
  四是在引導電價下降的同時，也要解決補充可再生能源資金來源不足問題。2017年1月，國家發(fā)改委、財政部、國家能源局正式發(fā)布了《關于實施可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認購交易機制的通知》，建立可再生能源綠色電力證書認購體系，明確了“綠證”的核發(fā)認購規(guī)則，同時也完善了風電發(fā)電的補貼機制。另外通過“綠證”引導全社會綠色消費，促進清潔能源有效利用�！熬G證”的實施分兩個階段：先期自愿交易，再根據(jù)自愿交易積累的經(jīng)驗，適時啟動強制交易。在國外自愿和強制兩種方式皆有。通過“綠證”引導，最終實現(xiàn)降低補貼強度，同時也保障規(guī)劃目標的實現(xiàn)，推動能源轉型，并且吸引增強公民參與的意識，最終促進我國可再生能源又好又快發(fā)展。（本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2017年3期，作者系水電水利規(guī)劃設計總院副院長）