海上光伏項(xiàng)目較海上風(fēng)電項(xiàng)目起步晚，目前國家層面尚未有專門針對海上光伏項(xiàng)目用海管理及建設(shè)的專門政策性文件，部分沿海省份如山東省、浙江省已出臺的用海管理政策，對海上光伏項(xiàng)目建設(shè)的用海范圍、建設(shè)要求及立體分層設(shè)權(quán)下的用海審批等要點(diǎn)進(jìn)行規(guī)定，為其他沿海省份制定相關(guān)政策提供了借鑒。此外，由于漂浮式海上光伏項(xiàng)目的建設(shè)難度大、造價(jià)高，漂浮式電站建設(shè)還處于從0到1的過程，部分省份出臺的政策也僅針對樁基式海上光伏項(xiàng)目。
  2022年4月，山東省發(fā)布的《山東省人民政府關(guān)于印發(fā)2022年“穩(wěn)中求進(jìn)”高質(zhì)量發(fā)展政策清單(第二批)的通知》，為漂浮式海上光伏項(xiàng)目提供了財(cái)政補(bǔ)貼、減免海域使用金、免于配建或租賃儲能設(shè)施等保障性措施。2022年10月，山東半島南3號海上風(fēng)電場深遠(yuǎn)海漂浮式光伏500千瓦實(shí)證項(xiàng)目成功發(fā)電，成為全國首個(gè)投用的深遠(yuǎn)海風(fēng)光同場漂浮式光伏實(shí)證項(xiàng)目，這也無疑將為我國其他漂浮式海上光伏項(xiàng)目的發(fā)展提供數(shù)據(jù)實(shí)證支持。
  本篇文章將主要針對海上光伏項(xiàng)目現(xiàn)行用海管理政策進(jìn)行分析，我們也將對國家及各省份海上光伏項(xiàng)目的政策進(jìn)行持續(xù)關(guān)注。
 一、海上光伏項(xiàng)目選址
  根據(jù)法規(guī)規(guī)定海上光伏項(xiàng)目建設(shè)的選址，需要把握如下基本原則：一是應(yīng)符合國土空間規(guī)劃確定的分區(qū)及用途管制要求;二是嚴(yán)禁在生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)、重要海洋生態(tài)系統(tǒng)分布區(qū)及法律法規(guī)、規(guī)劃明確禁止的海域內(nèi)建設(shè)，規(guī)避海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的 “雷區(qū)”。2022年8月，自然資源部《關(guān)于積極做好用地用海要素保障的通知》(自然資發(fā)〔2022〕129號)亦強(qiáng)調(diào)，建設(shè)項(xiàng)目用海應(yīng)符合國土空間規(guī)劃及管控要求。
  海上光伏建設(shè)工程需要占用較大面積海域，近海開發(fā)面臨限制較多，近岸單獨(dú)選址的空間不大。2022年12月，浙江省自然資源廳發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范光伏項(xiàng)目用海管理的意見(試行)》(浙自然資規(guī)〔2022〕18號)規(guī)定，在未開發(fā)利用海域建設(shè)光伏應(yīng)遠(yuǎn)離岸線布置，而鼓勵(lì)“海上光伏+”綜合利用與融合發(fā)展。如遼寧省在已確權(quán)養(yǎng)殖用海界址范圍內(nèi)規(guī)劃“漁光互補(bǔ)”海洋功能區(qū)，山東省結(jié)合海上風(fēng)電規(guī)劃建設(shè)創(chuàng)新打造“風(fēng)光同場”一體化開發(fā)。
  為解決綜合開發(fā)利用海域的不同空間兼容用海問題，最大限度發(fā)揮海域資源效益，有政策文件對綜合開發(fā)海上光伏項(xiàng)目的選址給出了指引。如2022年9月，山東省海洋局發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)海上光伏發(fā)電項(xiàng)目海域立體使用的通知》(魯海函〔2022〕155號)規(guī)定，鼓勵(lì)樁基固定式海上光伏發(fā)電項(xiàng)目與圍海養(yǎng)殖、鹽田、電廠溫排水區(qū)、風(fēng)電場等實(shí)施立體綜合開發(fā)利用。浙自然資規(guī)〔2022〕18號文件規(guī)定，優(yōu)先在國土空間規(guī)劃中允許或兼容光伏用海的功能區(qū)選址，不得損害所在規(guī)劃分區(qū)的基本功能;支持在已開發(fā)利用的養(yǎng)殖用海等適宜區(qū)域開展立體分層設(shè)權(quán)，推廣生態(tài)友好型“漁光互補(bǔ)”等立體開發(fā)模式。
  二、光伏項(xiàng)目用�？刂浦笜�(biāo)
  相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，陸上光伏10MW光伏方陣用地指標(biāo)上限100公頃，海上風(fēng)電單個(gè)風(fēng)場外緣邊線包絡(luò)海域面積每10MW控制在16平方公里左右。為貫徹集約節(jié)約利用海域和海岸資源原則，有地方先于國家形成了海上光伏項(xiàng)目用�？刂浦笜�(biāo)。根據(jù)浙自然資規(guī)〔2022〕18號文件，針對開放海域的樁基式光伏項(xiàng)目提出了3項(xiàng)控制性指標(biāo)(光伏陣列離岸距離、光伏陣列投影面積比、光伏工程樁基面積比)和2項(xiàng)推薦性指標(biāo)(光伏板下緣距離灘涂面的高度、光伏樁基間距)。

  目前，具體海上光伏項(xiàng)目的海域使用論證報(bào)告(表)評審時(shí)通常會重點(diǎn)關(guān)注是否對工程布局、用海界址界定、用海面積界定等合理性進(jìn)行了充分論證分析。如浙自然資規(guī)〔2022〕18號文件要求論證應(yīng)明確項(xiàng)目用海各項(xiàng)控制性指標(biāo)值并說明控制指標(biāo)的具體計(jì)算過程。推動海上光伏項(xiàng)目發(fā)展亦需要各沿海省份在數(shù)據(jù)實(shí)證與實(shí)踐基礎(chǔ)上制定產(chǎn)業(yè)內(nèi)部統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。
  三、海域使用權(quán)的取得
  根據(jù)《中華人民共和國海域使用管理法》(以下簡稱“《海域使用管理法》”)第三條第二款，單位和個(gè)人使用海域，必須依法取得海域使用權(quán)。因此，開展建設(shè)海上光伏項(xiàng)目首先應(yīng)取得海域使用權(quán)。
  (一)海域使用權(quán)取得方式
  海域使用權(quán)取得方式主要有三種。第一種是通過申請審批取得。第二種是通過投標(biāo)、競拍等方式取得。廣東省自然資源廳印發(fā)的《廣東省項(xiàng)目用海政策實(shí)施工作指引》(粵自然資函〔2020〕88號)第十四條規(guī)定：同一海域有兩個(gè)或者兩個(gè)以上用海意向人的，應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣方式出讓海域使用權(quán)。第三種是通過轉(zhuǎn)讓、租賃等方式間接取得。該種取得方式，類似于土地二級市場的交易。
  (二)海域使用權(quán)的申請受理和審批
  申請批復(fù)取得海域，海域使用申請實(shí)行“屬地受理，逐級上報(bào)”的原則，依據(jù)用海方式和用海面積確定審批權(quán)限�？h級以上人民政府自然資源主管部門是海域使用申請的受理機(jī)關(guān)，在受理后應(yīng)將海域使用申請逐級上報(bào)到有審批權(quán)的人民政府所屬的自然資源主管部門審核，并報(bào)有審批權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。

  圖一 海域使用權(quán)申請審批流程圖

  在未設(shè)定海域使用權(quán)的海域，海上光伏+項(xiàng)目進(jìn)行立體綜合開發(fā)利用如何用海審批：廣東省自然資源廳《關(guān)于推進(jìn)海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)的通知(征求意見稿)》(以下簡稱“廣東自然資源廳通知”)規(guī)定，海上光伏+項(xiàng)目可以進(jìn)行整體論證、分別辦理用海報(bào)批手續(xù)，其中項(xiàng)目用海審批層級不同的，按審批層級先高后低的順序辦理用海報(bào)批手續(xù);項(xiàng)目用海申請單位不同的，按照協(xié)商明確的用�？臻g范圍，分別辦理用海報(bào)批手續(xù)。山東省魯海函〔2022〕155號文件則規(guī)定，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行整體論證，按照就高不就低的原則報(bào)同一級人民政府審批。
  (三)海域使用權(quán)最高期限
  根據(jù)《海域使用管理法》第二十五條規(guī)定，建設(shè)工程用海海域使用權(quán)的最高期限50年。集約節(jié)約利用原則下，海上光伏項(xiàng)目的海域使用最長期限一般為25年左右，到期后如不續(xù)期，應(yīng)按照規(guī)定及時(shí)清理光伏方陣、水下電纜等用海設(shè)施，恢復(fù)海域原狀。海域使用權(quán)期限屆滿，海域使用權(quán)人如需繼續(xù)使用海域的，應(yīng)當(dāng)至遲于期限屆滿前2個(gè)月向原批準(zhǔn)用海的人民政府申請續(xù)期。如期滿未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準(zhǔn)的，海域使用權(quán)終止。
  (四)光伏項(xiàng)目用海方式
  海上光伏項(xiàng)目用海類型在新舊海域使用分類中分別為可再生能源用海、電力工業(yè)用海，用海方式因海上光伏項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容不同主要可涉及“透水構(gòu)筑物用海”、“海底電纜管道用海”、“專用航道、錨地用�！被颉捌渌�開放式用�！薄！墩憬�省海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)宗海界定技術(shù)規(guī)范(試行)》規(guī)定，海上光伏項(xiàng)目的用海主體工程是光伏列陣及附屬設(shè)施，平面界址以光伏項(xiàng)目總用海范圍為界，包含光伏陣列、逆變箱、檢修通道、升壓站及消浪設(shè)施等。樁機(jī)式海上光伏列陣及附屬設(shè)施的垂直投影外緣線外擴(kuò)10米范圍，整體界定為透水構(gòu)筑物用海;漂浮式水上平臺和錨固裝置外緣線外擴(kuò)10米范圍，整體界定為透水構(gòu)筑物用海。
  (五) 海域使用權(quán)的有償使用
  海上光伏項(xiàng)目批復(fù)用海的，依據(jù)當(dāng)?shù)睾Ｓ蚴褂媒鹫魇諛?biāo)準(zhǔn)按使用年限逐年計(jì)征海域使用金;遇海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)高的，按調(diào)整后的海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。以招標(biāo)拍賣掛牌方式取得海域使用權(quán)的項(xiàng)目用海，海域使用金出讓起始價(jià)以宗海價(jià)格評估結(jié)果為基礎(chǔ)，不低于海域使用金標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償費(fèi)、海域測量費(fèi)、海域使用論證費(fèi)、海域評估費(fèi)和招拍掛工作經(jīng)費(fèi)等前期工作費(fèi)用總和，征收金額按照出讓的成交價(jià)款確定。對于海上光伏+項(xiàng)目實(shí)施立體分層設(shè)權(quán)的，遼寧、山東、浙江、廣東省均已明確規(guī)定，光伏工程與其他開發(fā)利用活動應(yīng)當(dāng)分別計(jì)征海域使用金。
  四、海域使用權(quán)的立體分層設(shè)權(quán)
  (一)立體開發(fā)到立體設(shè)權(quán)
  海域使用存在多層次、立體化的使用方式(如漁業(yè)養(yǎng)殖可使用海床，光伏發(fā)電可使用海平面上一定的高度)，但現(xiàn)行包括《海域使用管理法》在內(nèi)的相關(guān)法規(guī)并未明確海域使用可以進(jìn)行“立體確權(quán)”，因此實(shí)踐中部分地區(qū)行政主管部門拒絕對于存在在先海域使用權(quán)的海域再行確認(rèn)海域使用權(quán)。
  原國家海洋局《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范海上風(fēng)電用海管理的意見》(國海規(guī)范〔2016〕6號)鼓勵(lì)海上風(fēng)電項(xiàng)目與其他開發(fā)利用活動使用海域?qū)嵤┓謱恿Ⅲw開發(fā);首先為海底電纜穿越其他開發(fā)利用活動海域探索分層確權(quán)管理，為與其他用海利益相關(guān)者協(xié)調(diào)開辟路徑。此后，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2019年4月發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》提出“探索海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)”。
  海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)意味著同一片海域的上下層空間分別可設(shè)立不同的使用權(quán)權(quán)屬及用海行為，上下層空間的海域使用均應(yīng)依法申請海域使用權(quán)，對于利用已確權(quán)海域空間建設(shè)海上光伏項(xiàng)目具有重要實(shí)踐意義。得益于地方政策先行，客戶利用核電溫排水海域成功開發(fā)建設(shè)200MW灘涂光伏項(xiàng)目，并取得海域分層確權(quán)的不動產(chǎn)權(quán)證書。
  (二)利益相關(guān)者協(xié)調(diào)
  筆者關(guān)注到某淺海灘涂漁光互補(bǔ)項(xiàng)目曾就光伏部分的宗海進(jìn)行出讓，公告出讓一月余再次公告稱因政策處理未到位終止掛牌出讓程序�？梢姡�有效協(xié)調(diào)利益相關(guān)者對辦理立體確權(quán)海域使用手續(xù)的重要性。浙自然資規(guī)〔2022〕18號文件規(guī)定，涉及立體分層設(shè)權(quán)的，應(yīng)充分論證權(quán)屬關(guān)系、利益補(bǔ)償和矛盾化解機(jī)制等事項(xiàng)，明確利益相關(guān)者協(xié)調(diào)結(jié)果。按照廣東自然資源廳通知，開展分層設(shè)權(quán)海域使用論證時(shí)重點(diǎn)論證與各利益相關(guān)者的矛盾是否具備協(xié)調(diào)途徑和機(jī)制，分別提出具體的協(xié)調(diào)方案，明確協(xié)調(diào)內(nèi)容、協(xié)調(diào)方法和協(xié)調(diào)責(zé)任等，并分析引發(fā)重大利益沖突的可能性;明確不同類型用�；顒拥暮Ｓ蚴褂脵�(quán)人之間的用海權(quán)利、權(quán)屬關(guān)系、作業(yè)安排、利益補(bǔ)償，明確責(zé)任義務(wù)和潛在矛盾化解機(jī)制，提出項(xiàng)目用海到期后的退出方案等管理對策。
  (三)立體確權(quán)不動產(chǎn)登記
  根據(jù)廣東自然資源廳通知，對已設(shè)立海域使用權(quán)的海域進(jìn)行立體分層設(shè)權(quán)的，新申請用海單位應(yīng)與原海域使用權(quán)人協(xié)商一致，并在項(xiàng)目用海審批前完成原海域使用權(quán)用�？臻g范圍的變更登記;由原海域使用權(quán)人持海域使用權(quán)不動產(chǎn)權(quán)證、立體分層設(shè)權(quán)協(xié)調(diào)協(xié)議(或出讓合同補(bǔ)充協(xié)議)等材料，向原批準(zhǔn)用海的人民政府自然資源主管部門申請變更用海，用海變更經(jīng)依法批準(zhǔn)后，再到不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦理海域使用權(quán)變更登記。
  根據(jù)浙江省自然資源廳發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)的通知》(浙自然資規(guī)〔2022〕3號)，在原海域使用權(quán)人辦理變更登記基礎(chǔ)上，新海域使用人辦理海域使用權(quán)首次登記。立體分層設(shè)權(quán)用海批準(zhǔn)文件中需明確宗海水面、水體、海床、底土等空間分層信息;辦理不動產(chǎn)登記時(shí)，應(yīng)在不動產(chǎn)權(quán)證和登記冊中注明光伏用海實(shí)際使用的水面、水體、海床或底土等空間分層和高程信息，并附宗海界址圖和海域立體分層設(shè)權(quán)示意圖。

   圖二海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)宗海立面示意圖

   (來源：《浙江省海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)宗海界定技術(shù)規(guī)范(試行)》)
  通過分析上述政策要求，海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)核心要點(diǎn)如下：
  一是用海項(xiàng)目需排他性使用海域的特定層空間(水面、水體、海床或底土)，且不妨礙其他層空間繼續(xù)使用的，原則上僅對其使用的相應(yīng)層空間設(shè)置海域使用權(quán);
  二是對于已設(shè)定海域使用權(quán)的海域，申請人應(yīng)征得原海域使用權(quán)人的同意、簽訂協(xié)調(diào)協(xié)議后辦理用海手續(xù);
  三是項(xiàng)目用海采用三維登記模式，立體分層設(shè)權(quán)用海批準(zhǔn)文件、不動產(chǎn)權(quán)登記應(yīng)載明宗�？臻g分層信息，以明晰不同海域空間范圍使用權(quán)權(quán)屬、使用面積等。
  五、海上光伏項(xiàng)目的補(bǔ)貼及優(yōu)惠政策
  除山東省已針對海上光伏項(xiàng)目出臺補(bǔ)貼及優(yōu)惠政策之外，我國其他省份尚未出臺相關(guān)政策。《山東省人民政府關(guān)于印發(fā)2022年“穩(wěn)中求進(jìn)”高質(zhì)量發(fā)展政策清單(第二批)的通知》中針對海上光伏項(xiàng)目的補(bǔ)貼及優(yōu)惠政策梳理如下：
  1. 享受財(cái)政補(bǔ)貼：對2022-2025年建成并網(wǎng)的“十四五”漂浮式海上光伏項(xiàng)目，分別按照每千瓦1000元、800元、600元、400元的標(biāo)準(zhǔn)給予財(cái)政補(bǔ)貼，補(bǔ)貼規(guī)模分別不超過10萬千瓦、20萬千瓦、30萬千瓦、40萬千瓦。
  2. 免于儲能建設(shè)：對2025年年底前建成的漂浮式海上光伏項(xiàng)目，免于配建或租賃儲能設(shè)施，優(yōu)先參與分布式發(fā)電市場化交易。
  3. 允許自建送出工程并要求電網(wǎng)回購：對電網(wǎng)企業(yè)建設(shè)有困難或規(guī)劃建設(shè)時(shí)序不匹配的配套送出工程，允許發(fā)電企業(yè)投資建設(shè)，由電網(wǎng)企業(yè)依法依規(guī)回購。(注：上述第1項(xiàng)至第3項(xiàng)僅適用于漂浮式海上光伏項(xiàng)目)
  4. 海域使用金可減免：支持海上光伏等重點(diǎn)項(xiàng)目用海。對符合條件的省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，按規(guī)定程序予以減繳不超過地方分成部分20%的海域使用金。
  5. 建設(shè)資金支持：充分發(fā)揮新舊動能轉(zhuǎn)換基金作用，吸引更多社會資本，支持各市將符合專項(xiàng)債券發(fā)行使用條件的海上光伏項(xiàng)目納入項(xiàng)目庫。
  六、小結(jié)
  針對海上光伏項(xiàng)目，我國部分沿海省份尚未出臺針對性的用海管理配套政策，或者部分沿海省份已出臺的政策仍停留在征求意見稿、試行階段或?yàn)樵瓌t性規(guī)定。為了更好地保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，規(guī)范海域使用管理及避免立體分層設(shè)權(quán)下的權(quán)屬糾紛，我們認(rèn)為沿海省份仍需明確指導(dǎo)規(guī)范，將推進(jìn)空間規(guī)劃建設(shè)、優(yōu)化用海報(bào)批程序、合理界定實(shí)施立體分層設(shè)權(quán)管理的用海類型等事項(xiàng)結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、問題進(jìn)一步落實(shí)細(xì)化。