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| 訪王志軒: 建立以碳為中心的減排體系 |
| （時(shí)間:2015-7-15 16:34:27） |
近日，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》征求意見稿下發(fā)，電力領(lǐng)域被納入重點(diǎn)監(jiān)控納稅人的14個(gè)行業(yè)之一。與此同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委曾提出有望于明年啟動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一的碳交易市場(chǎng)。碳交易或稅收會(huì)對(duì)電力行業(yè)產(chǎn)生怎樣的影響?如何看待針對(duì)電力行業(yè)的各項(xiàng)環(huán)保行政手段?對(duì)此，本報(bào)記者專訪了中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)秘書長(zhǎng)王志軒。
中國(guó)能源報(bào)：我國(guó)在中美雙方共同發(fā)表的《中美氣候變化聯(lián)合聲明》中宣布，中方承諾2030年二氧化碳排放達(dá)到峰值且將努力早日達(dá)到峰值，您如何評(píng)價(jià)這個(gè)承諾?
王志軒：我國(guó)已經(jīng)明確要在2030年達(dá)到碳排放的峰值，并據(jù)此要求來(lái)安排碳減排的戰(zhàn)略布局。但2030年并不是一個(gè)確數(shù)，我國(guó)有可能于2025-2035年達(dá)到碳排放峰值，峰值的具體數(shù)值并不明確。在目前的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，理想的狀態(tài)是保持適度偏快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，并在2030年達(dá)到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)平緩的狀態(tài)。這樣就能夠使得碳排放峰值的到達(dá)不影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
此外，碳排放峰值和能源消費(fèi)也密切相關(guān)。我國(guó)政府已莊嚴(yán)承諾，要在2020年實(shí)現(xiàn)非化石能源占能源結(jié)構(gòu)比重的15%。如果我國(guó)的能源消費(fèi)增長(zhǎng)率在2020年達(dá)到3%左右，在2030年達(dá)到1%左右，2030年就能實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)到峰值。如果2020-2030年平均能源消費(fèi)增長(zhǎng)率不到2%，同期實(shí)現(xiàn)能源消費(fèi)增長(zhǎng)率從2020開始逐漸下降，那么碳排放在2030年差不多能達(dá)到峰值。
當(dāng)能源消費(fèi)增長(zhǎng)率和碳排放增長(zhǎng)率相差為零的時(shí)候，碳排放可以達(dá)到峰值。如果經(jīng)濟(jì)保持中高速發(fā)展，碳排放的峰值就更大;如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度平緩，碳排放峰值也相應(yīng)減少。
值得注意的是，電力碳排放峰值不會(huì)先于碳排放峰值到來(lái)。只有實(shí)施電能替代戰(zhàn)略，加大電力在能源消費(fèi)中的比例，使電力碳排放峰值適當(dāng)提高，我國(guó)才能達(dá)到碳排放峰值。
如何實(shí)現(xiàn)能源電力化?可再生能源發(fā)電的成本還很高，因此，在2030年之前保持一定的煤電規(guī)模是必須的，我們可以通過(guò)增加熱電聯(lián)產(chǎn)等方式提高煤電的利用效率，在節(jié)約資源的條件下實(shí)現(xiàn)碳排放總體下降。
中國(guó)能源報(bào)：這次征求意見的環(huán)保稅法并未將呼聲很高的碳稅納入應(yīng)稅范圍。
王志軒：“費(fèi)改稅”對(duì)電力行業(yè)本質(zhì)上沒(méi)有太大影響，不宜將現(xiàn)有排污費(fèi)相加等額轉(zhuǎn)為環(huán)境稅。我國(guó)現(xiàn)行的做法是對(duì)達(dá)標(biāo)排放的企業(yè)收取排污費(fèi)，即對(duì)一個(gè)企業(yè)同時(shí)采用了強(qiáng)制性的排放標(biāo)準(zhǔn)要求與排污收費(fèi)兩種手段進(jìn)行環(huán)境管理，其結(jié)果是在消耗了大量行政資源的同時(shí)增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)，降低了行政和生產(chǎn)效率，這是極不合理的。
污染物集中控制是以改善整體環(huán)境質(zhì)量為前提，以提高經(jīng)濟(jì)效益為目的，將分散的、難以處理或者處理成本高的單個(gè)污染源排放的污染物集中進(jìn)行處理的方法。污染集中控制有利于采用最佳污染控制技術(shù)，有利于資源節(jié)約、綜合利用和推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有利于通過(guò)布局和排放方式的調(diào)整充分利用環(huán)境的自凈作用(如將電廠布局在遠(yuǎn)離城市的地區(qū)并利用合理的高煙囪排放)，有利于統(tǒng)一規(guī)劃、集約管理和環(huán)境監(jiān)督。
如將大量散燒煤炭的污染源由電廠替代或進(jìn)行熱電聯(lián)產(chǎn)，則會(huì)在提高煤炭利用效率的同時(shí)高效控制污染物;再比如，收集千家萬(wàn)戶排污再進(jìn)行集中處理的城市生活污水處理和垃圾處理，比眾多的排污者單獨(dú)興建污染物處理設(shè)施要更有效、更經(jīng)濟(jì)且便于監(jiān)管。但是，集中控制的前提是集中處理的污染設(shè)施要滿足當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量要求，對(duì)某些有毒有害污染源而言，采取分散處理的方式優(yōu)于集中控制。
污染物集中控制的特點(diǎn)決定了這些污染源必然是政府監(jiān)管的重點(diǎn)，如我國(guó)火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)是世界最嚴(yán)，甚至超過(guò)了技術(shù)經(jīng)濟(jì)的支撐能力，對(duì)這些企業(yè)達(dá)標(biāo)后排放的污染物還要再收稅費(fèi)，絲毫起不到刺激治理的作用，因?yàn)樵僦卫淼馁M(fèi)用會(huì)遠(yuǎn)高于用全社會(huì)平均治理成本確定的稅率，此時(shí)收稅是“為收而收”。
中國(guó)能源報(bào)：那么環(huán)保稅適宜在哪些行業(yè)和環(huán)節(jié)開征?
王志軒：對(duì)那些沒(méi)有強(qiáng)制排放要求、不受約束、不能自己處置的排污可以征收環(huán)保稅。如家用自來(lái)水稅費(fèi)中增收了排污費(fèi);如一些不能自己處理排污、需要排放到綜合排污處理廠的小工廠，可以征收環(huán)境稅。其次，對(duì)于量大面廣、對(duì)環(huán)境質(zhì)量影響大、已經(jīng)市場(chǎng)化、難以監(jiān)管的污染源或污染行為，應(yīng)首先開征環(huán)境稅，從可操作角度優(yōu)先考慮從原料、燃料端間接征收。如散燒煤的使用可以從煤炭端來(lái)征稅，汽車可以從汽油端來(lái)征稅。
對(duì)于集中控制替代了分散控制的污染源，則應(yīng)對(duì)原分散排放污染的主體收取環(huán)境稅，如收取污水排放稅和垃圾稅等，并將收取的環(huán)境稅用于支撐或補(bǔ)貼集中控制污染的企業(yè)成本。如對(duì)以電代煤或集中供熱的用戶，由于使用了清潔優(yōu)質(zhì)的能源，應(yīng)當(dāng)多支付控制污染的成本，可以通過(guò)增加稅收或提高電(熱)價(jià)的方式。當(dāng)對(duì)燃料端已經(jīng)征稅時(shí)，則應(yīng)當(dāng)用收取的稅費(fèi)對(duì)采取了合法環(huán)保措施的電(熱)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。
中國(guó)能源報(bào)：建立以碳減排為中心的能源規(guī)劃體系，下一步應(yīng)如何做?
王志軒：目前常規(guī)污染物已經(jīng)不是制約電力清潔發(fā)展的瓶頸了，如何處理碳才是關(guān)鍵。從本質(zhì)上說(shuō)，節(jié)能是為了減少二氧化碳，因?yàn)槎趸贾獾呐欧趴梢杂媒?jīng)濟(jì)手段來(lái)解決，所以如果沒(méi)有碳強(qiáng)度要求，節(jié)能是彈性要素，而環(huán)保是剛性要素。我國(guó)應(yīng)建立以碳排放控制為主線的總體能源和電力清潔發(fā)展戰(zhàn)略，使我國(guó)的能源規(guī)劃從此前的以供需為中心，轉(zhuǎn)變?yōu)槟壳暗囊灾析埠凸?jié)能減排為中心，再到將來(lái)的以碳為中心。只要碳排放控制好了，常規(guī)污染物自然能夠得到控制，能源效率也能相應(yīng)提高。
目前電力行業(yè)針對(duì)污染物排放已有強(qiáng)制性的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放總量控制制度、企業(yè)簽訂的節(jié)能減排責(zé)任狀等，如何對(duì)現(xiàn)行的環(huán)境管理制度進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，使制度化繁為簡(jiǎn)、高效有用，而不是重復(fù)疊加、反復(fù)交叉。電力行業(yè)需要對(duì)現(xiàn)有的管理制度進(jìn)行梳理，做好頂層設(shè)計(jì)。
下一步是采取強(qiáng)制行政命令手段還是發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用?目前控制碳排放的手段基本是命令控制型的，效率并不高。作為經(jīng)濟(jì)手段，減碳主要有碳稅和碳交易兩種方式，二者各有優(yōu)勢(shì)和適用范圍。
中國(guó)能源報(bào)：作為減碳的兩種手段——碳稅和碳交易，碳稅有何優(yōu)勢(shì)和適用范圍?
王志軒：以碳稅來(lái)說(shuō)，只有自由的生產(chǎn)才需要征稅，其目的在于限制產(chǎn)量。此外，征收碳稅依據(jù)的社會(huì)平均成本也難以確定。征收碳稅對(duì)電力行業(yè)的影響很大，它將增加成本，對(duì)電價(jià)形成和電力的產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、人員結(jié)構(gòu)、技術(shù)形態(tài)、戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型等方面都將產(chǎn)生影響。碳稅的目的在于提高碳排放的成本，抑制消費(fèi)和生產(chǎn)，但是目前我國(guó)在節(jié)能減排方面已實(shí)行強(qiáng)制性措施，對(duì)企業(yè)再收取碳稅也只能是為收而收，起不到促進(jìn)企業(yè)調(diào)整結(jié)構(gòu)的效果，我國(guó)目前缺乏碳減排管理體系和一系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的支持。在目前經(jīng)濟(jì)下行的背景下，變量太多，也難以達(dá)到征收碳稅的效果。
中國(guó)能源報(bào)：和碳稅相比，碳交易的優(yōu)勢(shì)和適用范圍又是什么?
王志軒：碳交易是指，在一定管轄區(qū)域內(nèi)，允許碳排放主體或者其他合法主體，擁有在一定時(shí)限內(nèi)排放一定碳的權(quán)利，這種權(quán)利可以通過(guò)行政配額得到，也可以通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買獲得，且允許這種權(quán)利在確保碳實(shí)際排放不超過(guò)限定排放總量的情況下，像商品一樣在交易市場(chǎng)的參與者之間進(jìn)行交易，以達(dá)到碳交易成本最優(yōu)的市場(chǎng)機(jī)制。相較而言，碳交易優(yōu)于碳稅，原因在于碳交易更能發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和企業(yè)主觀能動(dòng)性，但在理論設(shè)計(jì)上要盡量減少市場(chǎng)交易的成本，包括分配管理交易額等行政手段增加的成本。目前碳交易試點(diǎn)中的交易配額分配制需要改革。對(duì)于電力行業(yè)而言，雖然體量大，但可以挖掘的空間卻很小。比如一個(gè)燃煤電廠每年排放2000多萬(wàn)噸的二氧化碳，是碳排放大戶，但其污染物控制的技術(shù)水平已經(jīng)很高了，提升空間有限，這就需要燃煤電廠和電力之外的行業(yè)進(jìn)行碳交易，擴(kuò)大交易范圍。此外，目前試點(diǎn)開展的碳交易多為政府下指令，企業(yè)雖能完成交易配額，但非企業(yè)自主行為。
我國(guó)目前碳排放交易的法律基礎(chǔ)仍然不夠堅(jiān)實(shí)。最近國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)的《碳交易管理暫行辦法》應(yīng)盡快上升到國(guó)務(wù)院條例層面，逐步在法律層面加以規(guī)定，這是做好碳交易工作的重要前提。碳交易市場(chǎng)機(jī)制在國(guó)內(nèi)試點(diǎn)還是新生事物，但其意義深遠(yuǎn)，通過(guò)試點(diǎn)提高參與企業(yè)控制碳排放的意識(shí)，對(duì)企業(yè)了解到碳運(yùn)用具有資源資產(chǎn)價(jià)值，可以通過(guò)運(yùn)作降低成本，甚至獲得利潤(rùn)，增強(qiáng)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感。試點(diǎn)作為市場(chǎng)機(jī)制減碳的探索也作出了很好的實(shí)踐。
應(yīng)協(xié)調(diào)好應(yīng)對(duì)氣候變化和節(jié)能減排的關(guān)系，用法律統(tǒng)籌考慮，引領(lǐng)電力綠色發(fā)展。節(jié)能提效、控制污染排放、減少溫室氣體排放是互相聯(lián)系、互相影響的，因此應(yīng)同時(shí)考慮企業(yè)在政策、技術(shù)、管理等方面的要求，避免類似二氧化硫控制方面出現(xiàn)的政策重復(fù)、交叉矛盾現(xiàn)象，同時(shí)要減少對(duì)電力企業(yè)的約束，盡可能釋放企業(yè)在碳交易中自主選擇技術(shù)和碳交易方式的權(quán)力，有利發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制。
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