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國(guó)家能源局：構(gòu)建以《能源法》為引領(lǐng)的可再生能源法律政策體系
（時(shí)間:2020-7-6 10:41:42）

2005年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)可再生能源法》(簡(jiǎn)稱《可再生能源法》)。自此，我國(guó)建立了以《可再生能源法》為基礎(chǔ)的可再生能源法律政策體系，為我國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展提供了重要支撐。但行業(yè)自身及目前的法律政策體系仍然存在一些問(wèn)題，影響著行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展。
2020年4月10日，國(guó)家能源局發(fā)布公告，對(duì)《中華人民共和國(guó)能源法（征求意見(jiàn)稿）》（簡(jiǎn)稱《能源法》）向全社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。在《能源法》立法工作有望取得突破的背景下，如何統(tǒng)籌《能源法》與可再生能源法律政策體系的關(guān)系，使《能源法》發(fā)揮其統(tǒng)領(lǐng)作用，進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)可再生能源的高質(zhì)量發(fā)展，是本文試圖探討的問(wèn)題。
可再生能源法律政策體系的現(xiàn)狀
《可再生能源法》：搭建行業(yè)發(fā)展的法制框架
《可再生能源法》的出臺(tái)使可再生能源的開(kāi)發(fā)利用逐漸步入法制軌道，其確立的多項(xiàng)基本制度已成為可再生能源法律政策體系的基礎(chǔ)，主要包括：總量目標(biāo)制度，即規(guī)定一定時(shí)期內(nèi)可再生能源在整個(gè)能源結(jié)構(gòu)中的比例，為市場(chǎng)主體提供市場(chǎng)發(fā)展的導(dǎo)向信息；全額保障性收購(gòu)制度，電網(wǎng)企業(yè)與依法取得行政許可或報(bào)送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購(gòu)其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的可再生能源上網(wǎng)電量；分類(上網(wǎng))電價(jià)制度，針對(duì)不同的可再生能源技術(shù)(風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電、小水電、生物質(zhì)能發(fā)電等)，分別確定上網(wǎng)電價(jià)并向社會(huì)公布，意在統(tǒng)籌發(fā)展技術(shù)水平不同的能源品類，明確投資回報(bào)，限制不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)；專項(xiàng)基金制度，國(guó)家財(cái)政設(shè)立了可再生能源發(fā)展基金，資金來(lái)源于國(guó)家財(cái)政年度安排的專項(xiàng)資金和依法征收的可再生能源電價(jià)附加收入等；基金除用于各類可再生能源發(fā)電補(bǔ)償外，還用于可再生能源開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目的補(bǔ)貼、補(bǔ)助等。
配套政策：拆解宏觀目標(biāo)，著眼落地執(zhí)行
作為可再生能源行業(yè)基礎(chǔ)性與框架性的法律，《可再生能源法》難以對(duì)可再生能源開(kāi)發(fā)利用中的具體問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定,其有效實(shí)施還有賴于國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)適時(shí)出臺(tái)配套的法規(guī)、規(guī)章、技術(shù)規(guī)范及相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃。因此,在《可再生能源法》實(shí)施后，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、原電監(jiān)會(huì)等各有關(guān)部門(mén)制定了大量配套規(guī)章及規(guī)范性文件，例如《電網(wǎng)企業(yè)全額收購(gòu)可再生能源電量監(jiān)管辦法》、《可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定》、《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》、《可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》、《可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄》、《分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目管理暫行辦法》、《加強(qiáng)生物燃料乙醇項(xiàng)目建設(shè)管理促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》、《可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)管理辦法》等。
除上述直接依據(jù)《可再生能源法》的規(guī)定發(fā)布的規(guī)章和政策之外，各有關(guān)部門(mén)還依據(jù)其職責(zé)制定了很多與可再生能源間接相關(guān)的規(guī)范性文件，例如《國(guó)土資源部、國(guó)務(wù)院扶貧辦、國(guó)家能源局關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見(jiàn)》、《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問(wèn)題的通知》、《國(guó)家林業(yè)和草原局關(guān)于規(guī)范風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目建設(shè)使用林地的通知》，對(duì)規(guī)范新能源項(xiàng)目用地合法性發(fā)揮了積極作用。除了全國(guó)性立法和政策之外，一些地方人大和政府也根據(jù)地方具體實(shí)際情況制定了相應(yīng)的地方性法規(guī)、規(guī)章或者指導(dǎo)性文件。
可再生能源發(fā)展與當(dāng)前法律政策體系存在的問(wèn)題
在能源管理體制與立法結(jié)構(gòu)方面，政出多門(mén)、立法零散、效力層級(jí)低，導(dǎo)致法律與政策執(zhí)行效果不佳。對(duì)可再生能源管理施加直接或間接影響的部門(mén)包括發(fā)改委、財(cái)政、國(guó)土、環(huán)保、科技、農(nóng)林等多個(gè)政府部門(mén)，各部門(mén)制定政策通常從各自職能角度出發(fā)，如各部門(mén)溝通或協(xié)調(diào)不暢、政策銜接不夠，則會(huì)在政策的解釋與適用過(guò)程中產(chǎn)生歧義或矛盾，影響政策執(zhí)行效果；且目前可再生能源領(lǐng)域尚無(wú)專門(mén)性的行政法規(guī)，部門(mén)規(guī)章也不多見(jiàn)，大量政策文件屬于效力層級(jí)較低的一般規(guī)范性文件,權(quán)威性與執(zhí)行力度不足。
在能源戰(zhàn)略與能源規(guī)劃方面，規(guī)劃出臺(tái)滯后且相關(guān)規(guī)劃之間協(xié)調(diào)性不足，對(duì)行業(yè)的指導(dǎo)力度不夠。例如，我國(guó)“十一五”、“十二五”期間的《可再生能源發(fā)展規(guī)劃》曾分別滯后了兩年多和一年半的時(shí)間，在一定程度上影響了其對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)性。規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)性不足主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是中央和地方規(guī)劃目標(biāo)協(xié)調(diào)性不足，地方規(guī)劃目標(biāo)普遍高于國(guó)家規(guī)劃目標(biāo)，造成項(xiàng)目布局存在盲目性，產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨無(wú)序化，如國(guó)家“十三五”規(guī)劃中確定新疆風(fēng)電發(fā)展目標(biāo)為1800萬(wàn)千瓦，而新疆可再生能源“十三五”規(guī)劃中確定風(fēng)電發(fā)展目標(biāo)為3650萬(wàn)千瓦，遠(yuǎn)超國(guó)家規(guī)劃目標(biāo)；二是行業(yè)上下游相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)性不足，如電源建設(shè)規(guī)劃和電網(wǎng)配置規(guī)劃協(xié)調(diào)不足，沒(méi)有充分考慮可再生能源發(fā)電發(fā)展規(guī)模和布局的需要，造成可再生能源發(fā)電的并網(wǎng)難、外送難，導(dǎo)致可再生能源消納的壓力較大。
從配套財(cái)政機(jī)制來(lái)看，電價(jià)補(bǔ)償和發(fā)展基金不足，制約行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展�，F(xiàn)行可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼政策已遠(yuǎn)不能滿足可再生能源發(fā)展需要，電價(jià)補(bǔ)償政策落實(shí)不到位，補(bǔ)貼資金來(lái)源不足，補(bǔ)貼發(fā)放不及時(shí)，影響了企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)和發(fā)展。原因是多方面的：一是可再生能源電價(jià)附加未及時(shí)調(diào)整；二是電價(jià)附加未依法嚴(yán)格征收；三是可再生能源發(fā)展規(guī)模缺乏有效控制，加劇了補(bǔ)貼缺口。
《能源法》中的可再生能源條款：十年磨劍，礪得花香
2008年，原國(guó)家能源辦就曾向社會(huì)發(fā)布《能源法（征求意見(jiàn)稿）》（簡(jiǎn)稱“08年稿”），其中對(duì)于可再生能源發(fā)展亦著墨不少。通過(guò)與08年稿重點(diǎn)法條的對(duì)比，或許能夠更清晰地梳理出本次征求意見(jiàn)稿對(duì)于可再生能源發(fā)展的思路。
總則：加強(qiáng)政策宣示，關(guān)注政策銜接
08年稿的總則部分，僅有“立法目的”與“能源與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展”提及鼓勵(lì)發(fā)展可再生能源；20年稿的總則中，“立法目的”、“戰(zhàn)略和體系”、“結(jié)構(gòu)優(yōu)化”、“扶持農(nóng)村能源”均強(qiáng)調(diào)發(fā)展可再生能源，尤其“建設(shè)用地”條款強(qiáng)調(diào)了可再生能源項(xiàng)目開(kāi)發(fā)中非常關(guān)鍵的用地合法性問(wèn)題，關(guān)注到了與土地政策的銜接。雖然上述法條并未規(guī)定具體細(xì)化的內(nèi)容，但無(wú)疑通過(guò)政策宣示性的表述強(qiáng)化了可再生能源的重要性。
能源開(kāi)發(fā)與加工轉(zhuǎn)換：法條擴(kuò)容，無(wú)縫對(duì)接
08年稿的“能源開(kāi)發(fā)與加工轉(zhuǎn)換”一章，規(guī)定了“可再生能源資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目準(zhǔn)入”、“清潔能源開(kāi)發(fā)”、“替代能源開(kāi)發(fā)”等內(nèi)容；20年稿中，規(guī)定了“優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)”、“加快發(fā)展非化石能源”、“可再生能源目標(biāo)制度”、“可再生能源消納保障制度”、“可再生能源激勵(lì)政策”、“可再生能源開(kāi)發(fā)”、“企業(yè)保障義務(wù)”，法條數(shù)量及內(nèi)容均大幅擴(kuò)張，且內(nèi)容與《可再生能源法》高度對(duì)接，幾乎重申了《可再生能源法》的核心制度。
能源價(jià)格：還原能源的商品屬性
08年稿中，“價(jià)格形成機(jī)制”條款規(guī)定：“國(guó)家按照有利于反映能源市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的原則，建立市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府調(diào)控相結(jié)合、以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主導(dǎo)的能源價(jià)格形成機(jī)制。”20年稿中，“價(jià)格機(jī)制”條款規(guī)定：“能源領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)主要由市場(chǎng)形成價(jià)格，國(guó)家推動(dòng)形成主要由能源資源狀況、市場(chǎng)供求關(guān)系、環(huán)境成本、代際公平可持續(xù)等因素決定能源價(jià)格的機(jī)制�！苯�(jīng)對(duì)比可見(jiàn)，20年稿更加強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)形成價(jià)格的機(jī)制，這與十八屆三中全會(huì)提出的“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”一脈相承，體現(xiàn)了能源行業(yè)推進(jìn)市場(chǎng)化的改革方向。
能源管理體制：回避矛盾，未見(jiàn)突破
關(guān)于能源管理體制，兩稿表述近似，“國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)依照本法和國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)對(duì)全國(guó)能源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理；國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)以及國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的能源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理�！彼坪鯚o(wú)法解決行業(yè)內(nèi)政出多門(mén)、“九龍治水”的問(wèn)題。
能源規(guī)劃：解藥在手，需看療效
對(duì)于能源規(guī)劃領(lǐng)域時(shí)常出現(xiàn)的不協(xié)調(diào)問(wèn)題，08年稿在“各類能源規(guī)劃的銜接”中規(guī)定：“國(guó)家能源綜合規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧各行業(yè)、各地區(qū)的發(fā)展需要。國(guó)家能源專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家能源綜合規(guī)劃�！弊置婵磥�(lái)仍是一項(xiàng)政策宣示性的規(guī)定，可執(zhí)行性并不強(qiáng)；在“地方能源規(guī)劃”中規(guī)定：“省級(jí)人民政府可以制定與國(guó)家能源規(guī)劃相配套的地方能源規(guī)劃，并報(bào)國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)備案�！�
20年稿中，在“區(qū)域能源規(guī)劃的編制”條款中，規(guī)定“涉及全國(guó)布局、總量控制以及跨省輸送的區(qū)域能源規(guī)劃經(jīng)國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)進(jìn)行布局和總量平衡后，由國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)審批�！逼渲刑岬降摹安季帧焙汀翱偭科胶狻睙o(wú)疑是統(tǒng)籌全國(guó)能源規(guī)劃的重要步驟；在“地方能源規(guī)劃的編制”條款中，規(guī)定“省級(jí)綜合能源規(guī)劃由國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)審批�！毕噍^08年稿中地方規(guī)劃報(bào)中央“備案”的表述，20年稿中關(guān)于“審批”的制度安排算是有了“牙齒”。
可再生能源法律政策體系構(gòu)建：把握好兩組關(guān)系
《能源法》與《可再生能源法》的關(guān)系：充分對(duì)接，重點(diǎn)突破
《可再生能源法》仍存在諸多待完善之處，例如整部法律的規(guī)定相對(duì)比較原則、執(zhí)行性不夠強(qiáng)，沒(méi)有提出明確的、具有強(qiáng)制性的發(fā)展目標(biāo)和要求等。而且，雖然《可再生能源法》與《能源法》效力層級(jí)相同，但在我國(guó)能源法律體系中，《可再生能源法》畢竟只是一部專項(xiàng)法律，其在法律體系中的地位終究不如作為全行業(yè)基本法的《能源法》。因此，在《能源法》制定過(guò)程中，應(yīng)充分考慮與《可再生能源法》的關(guān)系，解決《可再生能源法》無(wú)力解決的遺留問(wèn)題。
目前的《能源法》文本做到了與《可再生能源法》核心制度的充分對(duì)接，但作為行業(yè)基本法，僅僅對(duì)接《可再生能源法》已經(jīng)規(guī)定的制度，似乎并不“解渴”。例如，可考慮以下兩方面問(wèn)題：一是在《能源法》中，是否明確可再生能源發(fā)展的中長(zhǎng)期目標(biāo)，以及在“能源革命”和應(yīng)對(duì)全球氣候變化的大背景下，是否能夠把大力發(fā)展可再生能源提升到國(guó)家能源戰(zhàn)略的高度；二是能否在《能源法》中進(jìn)一步理順能源管理體制中的癥結(jié)，目前的制度安排仍是“國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)對(duì)全國(guó)可再生能源的開(kāi)發(fā)利用實(shí)施統(tǒng)一管理。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)有關(guān)的可再生能源開(kāi)發(fā)利用管理工作”。在實(shí)際工作中，國(guó)務(wù)院曾通過(guò)“能源領(lǐng)導(dǎo)小組”“能源委員會(huì)”等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)開(kāi)展跨部門(mén)的工作協(xié)調(diào)，取得了積極的效果。在能源行業(yè)大幅度機(jī)構(gòu)改革暫無(wú)法實(shí)現(xiàn)的情況下，可考慮在《能源法》中將跨部門(mén)工作協(xié)調(diào)機(jī)制固化下來(lái)，并明確一定的決策機(jī)制，將工作協(xié)調(diào)機(jī)制“做實(shí)”，將管理關(guān)系進(jìn)一步理順。
《能源法》與能源政策的關(guān)系：適時(shí)轉(zhuǎn)化，發(fā)揮合力
理想模型中的可再生能源法律政策體系，如果以樹(shù)木作為比喻，《能源法》可謂土壤，《可再生能源法》可稱樹(shù)干，此二者可提供充足的養(yǎng)分，若想枝繁葉茂，仍需要大量的配套政策性、規(guī)劃性文件作為補(bǔ)充，經(jīng)充分汲養(yǎng)后，方可瓜熟蒂落，迎來(lái)豐收。
建構(gòu)起《能源法》與能源政策的良性關(guān)系，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)以下兩方面的效果：一是法與政策可以適時(shí)轉(zhuǎn)化，成熟的政策可以上升為法律，獲得法律的外觀，具有更強(qiáng)的規(guī)范性和約束力；法條中看似“剛性”的制度，結(jié)合政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的現(xiàn)實(shí)條件，或許可以“柔化”為政策性文件加以實(shí)施，獲得更好的實(shí)踐效果，在立法技術(shù)上，就需要使用好授權(quán)性條款，為法條向配套政策的轉(zhuǎn)化留下合理空間。二是法律與政策的內(nèi)容在實(shí)踐中能夠?qū)崿F(xiàn)良好的互補(bǔ)，法律的強(qiáng)規(guī)范性、執(zhí)行性以及繁瑣的制修訂流程決定了它適合規(guī)定中長(zhǎng)期、基礎(chǔ)性的制度約束，政策的彈性、靈活、機(jī)動(dòng)性適合于對(duì)行業(yè)發(fā)展的具體問(wèn)題作出及時(shí)準(zhǔn)確的調(diào)整，作為兩種行業(yè)管理工具，它們的組合效果、默契程度很大程度上決定著行業(yè)發(fā)展的質(zhì)量。

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